Организационно-правовые основы деятельности ФС ФБН и место ФС ФБН в системе органов государственного финансового контроля

Одной из ключевых задач является регулирование вопросов взаимодействия Росфиннадзора с Федеральным Казначейством. Федеральное Казначейство наделено полномочиями по предварительному и текущему финансовому контролю, в то время как ФС ФБН, в основном, осуществляет последующий финансовый контроль в бюджетной сфере. Для эффективной работы одной федеральной службы необходимо поддержание постоянной связи с другой: важно организовать оперативный обмен информацией между двумя органами для осуществления более эффективного контроля.

Что касается функции ФС ФБН по валютному контролю, то она подразумевает тесное взаимодействие Службы с Правительством РФ, с Центральным Банком РФ, таможенными и налоговыми органами. Здесь вновь возникает проблема надлежащего нормативно-правового регулирования отношений между ними.

Важно также урегулировать вопросы взаимоотношений Росфиннадзора с Генеральной прокуратурой РФ (Прокуратурой), иными правоохранительными органами. По результатам проводимых проверок ФС ФБН передает материалы об обнаруженных правонарушениях в Прокуратуру и Министерство внутренних дел, которые, в свою очередь, осуществляют следственные действия и направляют дела в суды. Вопросы взаимодействия регулируются, в частности, Приказом Министерства финансов РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ от 7 декабря 1999 года N 89н/1033/717,[47] который, однако, нуждается во внесении изменений, связанных с реформированием системы федеральных органов исполнительной власти.

Итак, ФС ФБН в настоящее время является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контрольно-надзорные полномочия в финансово-бюджетной сфере. Сложно сделать однозначный вывод о ее роли в системе органов финансового контроля федерального уровня. Отметим, что деятельность Росфиннадзора распространяется на отношения в финансово-бюджетной и валютной сфере (о соответствующих функциях и полномочиях речь пойдет ниже). ФС ФБН обладает уникальным набором задач. Представляется неверным оспаривать ее самостоятельность в отношениях с Министерством финансов РФ, так как их полномочия законодательно разграничены. Объективность проводимого финансового контроля не может быть оспорена лишь на основании того, что в новой системе федеральных органов исполнительной власти деятельность Службы координируется Министерством финансов РФ.

Представляется, что сейчас наиболее важно определить роль и место Росфиннадзора в отношениях с Счетной Палатой РФ. Полномочия двух органов во многом схожи как по контролируемым субъектам и по видам их деятельности, так и по формам проводимых контрольных мероприятий. Постоянные столкновения и противостояние двух этих органов отражаются на эффективности финансового контроля.

Правовое регулирование деятельности ФС ФБН

Для характеристики системы федеральных органов государственного финансового контроля, а также места ФС ФБН в этой системе, представляется необходимым обратиться к ряду нормативных актов. Основы деятельности органов государственной власти регулируются, в первую очередь, Конституцией РФ, различными законодательными актами, более подробная регламентация осуществляется на уровне подзаконных нормативных актов. Важно иметь представление об источниках, содержащих положения, касающиеся правового статуса, организационных и функциональных основ деятельности Росфиннадзора.

Как уже было отмечено, Росфиннадзор был создан в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти». ФС ФБН стала одной из пяти федеральных служб, подведомственных Министерству финансов РФ.[48] В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2004 года N 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора»[49] Росфиннадзор был наделен контрольно-надзорными функциями в финансово-бюджетной сфере, а также полномочиями по валютному контролю. Полномочия и вопросы организации деятельности Службы получили отражение в Постановлении Правительства РФ от 15 июня 2004 года N 278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора»[50] (далее - Положение о ФС ФБН). В результате дальнейшей работы по созданию нормативно-правовой базы функционирования Службы был подписан Приказ Министерства финансов РФ от 11 июля 2005 года N 89н «Об утверждении Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора».[51] Данное Положение регулирует как полномочия, так и организационные основы деятельности территориальных органов Росфиннадзора, возникших на месте соответствующих контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов РФ.

Важнейшим законодательным актом, регулирующим основы деятельности Росфиннадзора как органа государственного финансового контроля, является Бюджетный кодекс РФ. Статья 152 БК РФ определяет органы государственного и муниципального финансового контроля как участников бюджетного процесса, а статья 164 относит Службу к участникам бюджетного процесса на федеральном уровне. Однако бюджетные полномочия Росфиннадзора не раскрыты, в то время как их четкое определение способствовало бы более эффективной работе ФС ФБН. Как известно, наличие ясных, законодательно закрепленных полномочий дает достаточные правовые основания для мероприятий, которые осуществляются тем или иным органом государственной власти. В связи с этим, в настоящее время ведется работа по совершенствованию законодательства по вопросам регулирования деятельности ФС ФБН как участника бюджетного процесса.