Межбюджетное регулирование территориального развития
Современный этап экономического развития России характеризуется яркими проявлениями нарастающего кризиса федеративных отношений. Определяющими факторами этого процесса выступают не политические, социальные, а экономические причины[55]. Укрепление федеративных отношений в России может осуществляться, по нашему мнению, только в виде межрегионального экономического союза, основанного на единстве государственных и региональных интересов. На этом должен строиться и механизм межбюджетных отношений.
Отличительная особенность российского бюджетного федерализма заключается в том, что его развитие во многом определяется реформами экономики. Нельзя не согласиться с тем, что проводимые экономические преобразования должны основываться на качественно новой бюджетно-налоговой политике.
С практической стороны одним из основных условий эффективной реализации бюджетной политики является включенность какого-либо определенного бюджета в бюджетную систему с целью распределения доходных и расходных источников, что актуализирует постановку и рассмотрение вопроса о бюджетном устройстве Российской Федерации. Формирование и развитие системы бюджетного устройства отнесено Правительством РФ к стратегической цели развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года[56]. Бюджетное устройство имеет особую значимость для России и в силу концентрированного отражения принципа федерализма в государственном устройстве, поскольку показывает состав бюджетной системы, основополагающие начала ее построения, правовое положение бюджетов каждого уровня системы.
Эффективное межбюджетное взаимодействие федерального центра и регионов позволяет решать острейшие вопросы экономическими методами, а его отсутствие приводит в движение более жесткие механизмы решения проблем. Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений с каждым годом становится все более жестким. В этой ситуации чрезвычайно необходима эффективная политика бюджетного федерализма.
Бюджетный федерализм, занимая основополагающее место в вопросах построения бюджетной системы, относится к числу наименее теоретически разработанных и нормативно закрепленных.
В первом разделе части второй Бюджетного кодекса РФ, который именуется «Бюджетное устройство Российской Федерации», содержание этого термина не раскрывается. Анализ указанного раздела позволяет определить бюджетное устройство как совокупность бюджетной системы, бюджетной классификации, компетенции органов власти и самоуправления, принципов бюджетной системы. Отвечает ли общенаучным нормам и необходимым требованиям теории деятельности такое определение?
Содержание бюджетного устройства выходит за рамки данного термина, поскольку включение бюджетной классификации неоправданно смещает процессуальные и материальные части бюджетного права. В итоге понятийные и концептуальные недостатки могут привести к негативным последствиям в практической бюджетной деятельности. В финансово-правовой науке аргументировано и устоялось понимание бюджетного устройства как внутреннего строения бюджета государства, выражающегося в совокупности бюджетов, виды и принципы взаимной связи которых определяются национально-государственным и административно-территориальным устройством страны[57]. Важным юридическим признаком бюджетного устройства является обусловленность типом и формой государства. Поэтому представляется, что более рациональное содержание на законодательном уровне в термин «бюджетное устройство» вкладывалось Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», который определял бюджетное устройство как «организацию бюджетной системы и принципы ее построения»[58].
Одной из важнейших проблем современного бюджетного федерализма в России является проблема самостоятельности бюджетов, которая провозглашена, как было отмечено выше, одним из свойств бюджетной системы РФ (ст.31 БК РФ). Принцип самостоятельности бюджетов означает право федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс на соответствующем уровне бюджетной системы.