Совершенствование бюджетного процесса в Липецкой области
Санкции - инструмент создания издержек для действующих лиц в целях недопущения действий (бездействий), нарушающих установленные правила. Вопрос о применении санкций с точки зрения коррекции поведения участников бюджетного процесса характеризуется двумя аспектами: пресекательным и сдерживающим (предупредительным), причем важно соотношение между ними, поскольку, чем значительнее негативные последствия нарушения установленных правил, тем больше отдача от реализации сдерживающей функции механизма принуждения. [11]
Поскольку функционирование любого механизма принуждения связано с действиями людей, оно неизбежно сопряжено с ошибками как следствием ограниченной рациональности. К ошибкам первого рода мы будем относить неприменение установленных санкций в том случае, если нарушение правила имело место, а также применение более мягких санкций за нарушение, которое предполагает более жесткое наказание. Ошибки второго рода предполагают применение санкций там, где для этого нет достаточных оснований или применение чрезмерно жесткого наказания. Ошибка второго рода может быть связана с возникновением отрицательных внешних эффектов. [11]
Основной методологической предпосылкой представленного здесь анализа является предположение о том, что санкции имеют значение с точки зрения достижения того или иного результата тогда и только тогда, когда они затрагивают отдельного человека, то есть входят в расчет (оценку) индивидуальных выгод и издержек в процессе принятия индивидуальных решений. [11]
Процедуры бюджетного планирования должны быть сконструированы так, чтобы обнаружение факта их нарушения было достаточно простым и адекватным. Иными словами, признаки нарушения должны отражать наличие самого его факта. Но установление факта нарушения не решает проблемы настройки стимулов, если будут неправильно определены нарушители и некорректно оценена степень их вины. [11]
Для соблюдения правил необходимы их гаранты, которые вместе с тем являются субъектами, способными в случае их нарушения применить санкции. Поскольку механизм применения санкций за нарушение правил бюджетного планирования не является одноуровневым, это должно найти отражение и в наборе гарантов их соблюдения. Для субъектов бюджетного планирования такого рода гарантом может выступать бюджетная комиссия на уровне правительства РФ. На втором уровне это могла бы быть административная комиссия СБП, которая будет принимать решения в отношении отдельного сотрудника или сотрудников. [11]
Если при контроле сметы трансакции могут достаточно эффективно поддерживаться директивными механизмами управления, то при увеличении степени автономности исполнителей в рамках внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, а также акценте на контроле конечного результата данного механизма становится недостаточно. Дело в том, что возрастает асимметрия информации между доверителем (принципалом) и исполнителями (агентами), что сопровождается возникновением феномена так называемой "работы на показатель". Ситуация усугубляется и тем, что на стадии внедрения новых механизмов бюджетирования контролировать необходимо не только конечные результаты, являющиеся продуктом выполнения своих функций исполнителями, но и качество внедряемых внутриведомственных механизмов управления и планирования, ориентированных на результат. Высокий уровень асимметрии информации оставляет широкое поле для оппортунистического поведения исполнителей в виде имитации внедрения механизмов управления, соответствующих принципам БОР. [11]
В этих условиях высока вероятность воспроизводства ошибок первого и второго рода при использовании положительных и отрицательных санкций в рамках обеспечения сильных стимулов исполнителей. В свою очередь, воспроизводство таких ошибок негативно влияет на механизм сдерживания нарушений предписываемых правил. Именно поэтому наиболее эффективно использование различных процедур рационирования, что оставляет возможность разрешения конфликтов между контролирующими органами и исполнителем, а также между исполнителями в ходе решения межведомственных задач и определения сферы ответственности. [11]
Потенциальная возможность вмешательства третьей стороны в рамках реализации горизонтальных двусторонних межведомственных трансакций может положительно влиять на стимулы контрагентов. Особую важность данные функции приобретают в процессе внедрения механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, на внутриведомственном уровне. Такие функции могут выполнять непосредственно руководители либо некий коллективный орган (комиссия), созданный в рамках иерархии (наиболее эффективно в данном случае привлекать независимых экспертов и государственных служащих, входящих в состав органов, курирующих реформу). [11]