Органы казначейства в системе бюджетно-правовых отношений

Процесс казначейского исполнения бюджета обеспечивает реализацию права каждого субъекта РФ иметь собственный бюджет. Необходимо отметить, что ранее действовавшее бюджетное законодательство предусматривало обслуживание органами Федерального казначейства счетов только дотационных субъектов РФ; остальные имели право обслуживать бюджетные счета через региональные казначейства. С введением в действие ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ кассовое обслуживание всех региональных бюджетов осуществляется Федеральным казначейством, что соответствует конституционным принципам равенства субъектов Федерации. [1]

Ранее действовавшее бюджетное законодательство не содержало детальной регламентации полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию счетов бюджетов, равно как не давало понятия кассового обслуживания, что значительно затрудняло выявление соотношения и взаимосвязи полномочий Федерального казначейства с бюджетно-правовым статусом субъектов Федерации. Подобный пробел был восполнен дополнением Бюджетного кодекса РФ ст. 6, ст. 167.1 и 215.1.

Примечательно, что законом №120-ФЗ Бюджетный кодекс дополнен ст. 166.1 – «Бюджетные полномочия Федерального казначейства», а также нормой, устанавливающей ответственность Федерального казначейства за правильное и своевременное кассовое обслуживание бюджетных счетов (п. 3 ст. 167 БК РФ).

Тем самым, полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию счетов бюджетов всех уровней установлены федеральным законодателем в рамках его компетенции, нормативно определены и ограничены Бюджетным кодексом РФ и принятыми в соответствии с ним подзаконными нормативными правовыми актами. Установлены также меры ответственности Федерального казначейства за нарушения порядка кассового обслуживания бюджетов.

Наличие в Бюджетном кодексе правила об исполнении бюджетов всех уровней органами Федерального казначейства обусловлено стремлением законодателя реализовать принцип единства бюджетной системы, закрепленного ст. 29 Бюджетного кодекса РФ и означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, ведения бухгалтерского учета средств федерального, региональных и местных бюджетов. [1]

Реализация принципа единства бюджетной системы предполагает установление на уровне федерального законодателя единых правовых и учетных стандартов кассового обслуживания исполнения бюджетов всех уровней.

Федеральный законодатель истолковал принцип единства бюджетной системы в том числе и как необходимость создания единой организационно-правовой системы, обслуживающей счета бюджетов всех уровней: Центральный банк России в совокупности с Федеральным казначейством (п. 2 ст. 155, п.п. 2 и 3 ст. 156, ст. 215, 215.1). [1]

Избранная федеральным законодателем модель кассового обслуживания бюджетов может быть объяснена и тем, что бюджетные средства, находящиеся на обслуживании в органах Федерального казначейства, оказываются наиболее защищенными от финансовых рисков.

Произошедший в Российской Федерации в 1998 г. финансовый кризис наглядно показал, что банкротство одной кредитной организации неминуемо повлекло за собой несостоятельность других. В результате возник хорошо известный финансовому риску «эффект домино», при котором многие субъекты Федерации фактически потеряли свои бюджеты (как по причине банкротства кредитной организации, в которой обслуживался бюджет, так и в результате возникшей из-за банковского кризиса гиперинфляции). В сложившейся ситуации федеральный бюджет был вынужден компенсировать минимально необходимые расходы субъектам Российской Федерации.

Создание правового механизма, обеспечивающего повышение надежности всей бюджетной системы, особенно в части обслуживания публичных финансовых средств, должно стать одной из главных задач федерального законодателя.

В бюджетно-правовом статусе публичных образований следует отграничить материальные права (сбор доходов, распределение и осуществление расходов) от процедурно-процессуальных (кассовое обслуживание счетов бюджетов). Конституционно установленное право субъектов Российской Федерации иметь собственный бюджет относится к материальным бюджетным правам.

Согласно гл. 24 и 25 Бюджетного кодекса РФ казначейское исполнение бюджета является составной частью исполнения бюджета.

Процесс казначейского исполнения бюджета состоит из следующих стадий: регистрация бюджетных поступлений; доведение бюджетных ассигнований до распорядителей и получателей бюджетных средств; установление и доведение лимитов бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств; подтверждение органом, исполняющим бюджет, денежных обязательств; распределение доходов между бюджетами различных уровней; расходование бюджетных средств.