Нормативное регулирование бюджетных отношений в РФ
Таким образом, нормативное закрепление бюджетной системы Российской Федерации не вполне отражает федеративные начала государственного устройства. В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года обоснованно отмечается, что Россия «формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий».
Проблемы с формулировкой в Бюджетном кодексе касаются, к примеру, и характеристики свойств бюджетной системы. Бюджетный кодекс РФ выделяет единство, самостоятельность, полноту, достоверность и другие признаки бюджетной системы. Разъяснение их иногда сводится к элементарному повторению (ст. 32), непонятно, в чем различие между принципом сбалансированности бюджета (ст. 33) и принципом общего (совокупного) покрытия расходов (ст. 35). Конечно, знание и исполнение Бюджетного кодекса необходимы как основного закона для данной сферы финансовых отношений, но, учитывая время и обстановку его принятия, он неизбежно имеет и слабые стороны и, несомненно, в дальнейшем будет пересмотрен и улучшен.
Этот процесс пойдет скорее всего по линии сокращения числа общих декларативных положений и заменой их более конкретными, наглядными нормами, отражающими суть повседневности. Возьмем, к примеру, принцип единства бюджетной системы, сформулированной в Кодексе. Поскольку в силу своей значимости и сложности бюджет образует автономную систему, включающую в себя и организационные структуры, и административные органы (часть государственного аппарата), то, естественно, он обладает и определенным единством. Всякая система, коль скоро она возникла, обладает каким-то единством, иначе бы она не существовала. Но в сложных системах единство не может быть абсолютным, оно дополняется в определенных пределах «неединством», автономией, свободой принятия решений на уровне подсистем.
Поэтому, возвращаясь к Бюджетному кодексу, можно заметить, что главное заключается не в провозглашении единства как такового, а в указании конкретных соотношений единства и «неединства» на разных уровнях управления бюджетной системой. Нужна качественная правовая база, обеспечивающая нормальное функционирование ее. Это тем более важно, что следом за «единством» выделяется как существенный признак бюджетной системы «самостоятельность», причем имеется в виду самостоятельность отдельных бюджетов. Но если единство бюджетной системы предполагает единую правовую базу и поскольку сам бюджет является законом, то создается мнение, что бюджеты всех уровней принимаются на основе одних и тех же законов, и тогда не очень понятно, в чем заключается их самостоятельность.
При такой нечеткой постановке вопроса возникает противоречие между «единством» и «самостоятельностью». Очевидно, для того чтобы его устранить, нужно прежде всего уточнить, что такое правовая база бюджетной системы и как разделяется сфера действия законов федерального и регионального уровня. Ибо если субъекты Федерации принимают бюджеты только на основе федеральных законов, то тогда самостоятельность их бюджетов является весьма относительной; если только на основе своих собственных законов, то тогда единство Федерации становится относительным.