Понятие и роль налоговых режимов в налоговой политике Российской Федерации
Рассматривая историю развития специальных налоговых режимов, необходимо отметить, что в Российской Федерации с 1996 г. использовалась упрощенная система налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства и с 1998 г. — система налогообложения с применением единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности, хотя по налоговому законодательству они не позиционировались как специальные налоговые режимы. Отдельного внимания заслуживают свободные экономические зоны, первая из которых появилась в России в 1991 г., так как в дальнейшем в соответствии с налоговым законодательством РФ они были отнесены к специальным налоговым режимам территориального типа[1].
Впервые понятие «специальный налоговый режим» появилось в первоначальной редакции ст. 18 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) в 1999 г. Специальные налоговые режимы определялись как «система мер налогового регулирования», применяемая в случае и в порядке, установленных НК РФ. В дальнейшем эта редакция претерпела изменения, и специальные налоговые режимы стали определяться как «особый порядок исчисления и уплаты налогов и сборов в течение определенного периода времени», применяемые в случаях и порядке, установленных Налоговым кодексом РФ и федеральными законами[2].
Несмотря на фактическое использование специальных налоговых режимов в налоговой системе того периода, ст. 18 НК РФ вводилась в действие только со дня признания утратившим силу Закона РФ от 27.12.1991 №2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (далее - Закон РФ № 2118-1). В свою очередь этот закон не содержал положений, касающихся специальных налоговых режимов, и только в 2001 г. в него были внесены соответствующие изменения и дополнения, согласно которым «актами законодательства Российской Федерации о налогах и сборах могут устанавливаться специальные налоговые режимы (системы налогообложения), вводящие особый порядок исчисления и уплаты налогов», в том числе замена предусмотренной совокупности налогов и сборов одним налогом. Установление и введение в действие специальных налоговых режимов не означало установления и введения новых налогов и сборов. Однако в Законе РФ №2118-1, который был в силе до 2005 г., в числе региональных налогов оставался единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности, что вызвало некоторую неопределенность. Когда в 2005 г. Закон РФ № 2118-1 утратил силу, специальные налоговые режимы стали полностью регулироваться НК РФ. С 2005 г. была введена новая редакция ст. 18 НК РФ, согласно которой «специальные налоговые режимы могут предусматривать особый порядок определения элементов налогообложения, а также освобождение от обязанности по уплате отдельных налогов и сборов»[3]. Это определение не претерпело изменений и применяется в НК РФ до настоящего времени.
Существующее определение специальных налоговых режимов, данное в НК РФ, по мнению В.И. Насыровой[4], не в полной мере отражает признаки действующих специальных налоговых режимов. Наиболее серьезным недостатком этого определения является то, что оно не предусматривает существования единого налога, который является ядром трех из четырех действующих специальных налоговых режимов. Хотя в ст. 12 НК РФ упоминается об установлении специальных налоговых режимов, которые могут предусматривать федеральные налоги, не указанные в ст. 13 НК РФ. Эта проблема поднималась ранее в работах других авторов и до сих пор не нашла своего решения[5].
В.И. Насырова отмечает, что в ст. 18 НК РФ предполагается «особый порядок определения элементов налогообложения»[6]. В соответствии со ст. 17 НК РФ к элементам налогообложения относятся: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога. Возникает вопрос о том, какие элементы налогообложения регулируются в особом порядке: федеральные, региональные или местные налоги, установленные ст. 13-15 НК РФ, или единые налоги, уплачиваемые при применении специальных налоговых режимов.
В системе налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции предусмотрен особый порядок исчисления и уплаты федеральных, региональных и местных налогов. И для этого специального налогового режима определение, данное в НК РФ, вполне подходит. Однако налогоплательщики, применяющие другие специальные налоговые режимы, освобождаются от обязанности по уплате некоторых налогов. Для них предполагается уплата единого сельскохозяйственного налога, налога при упрощенной системе налогообложения и единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности, которые в свою очередь не указаны в составе федеральных, региональных и местных налогов в ст. 13-15 НК РФ. То есть, следуя определению, уплата единых налогов является формой освобождения от обязанностей по уплате отдельных налогов и сборов, что, на взгляд В.И. Насыровой, является не совсем корректным[7]. Необходимо законодательное закрепление статуса единых налогов, которые используются при построении специальных налоговых режимов, в определении специальных налоговых режимов. Закрепление статуса единых налогов в определении специальных налоговых режимов в ст. 18 НК РФ позволит снять данное противоречие.