Реформы в системе государственного регулирования РЦБ России
Сложившуюся в России систему государственного регулирования фондового рынка не критиковал разве что только самый ленивый. И надо сказать, что критика во многом была объективной. Специалистами отмечались недостатки как базового законодательства, регулирующего фондовый рынок, так и нормативно-правовых актов государственных органов власти, регламентирующих различные аспекты функционирования фондового рынка в стране, и прежде всего ФКЦБ России. Бесспорно, наибольшее количество нареканий со стороны профессионального сообщества вызывала сложившаяся система органов государственной власти, осуществляющих регулирование отечественного фондового рынка.
Начиная с 1996 г. основным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере рынка ценных бумаг, являлась Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России). На самом деле регулирующие и надзорные функции за фондовым рынком и его участниками были распределены между целым рядом различных министерств и ведомств. Помимо ФКЦБ, контролирующие функции выполняли Банк России (кредитные организации), Минфин (страховые организации и отдельные профессиональные участники рынка ценных бумаг), Минтруда (негосударственные пенсионные фонды, отдельные участники рынка ценных бумаг) и другие. Схема существовавшей до недавнего времени системы органов государственного регулирования фондового рынка и финансового рынка в целом представлена на рисунке.
Подобная сложная и запутанная структура приводила к тому, что функции различных министерств и ведомств по регулированию и надзору за фондовым рынком пересекались и дублировались, что нередко становилось причиной конфликтов между различными регулирующими органами. Достаточно вспомнить имевшие в свое время место конфликты между ФКЦБ России и Банком России из-за контроля деятельности кредитных организаций в качестве профессиональных участников рынка ценных бумаг или недавний конфликт между ФКЦБ России и МАП России по поводу регулирования рынка срочных инструментов. Вполне очевидно, что такая ситуация не способствовала повышению эффективности системы государственного регулирования российского фондового рынка и стала тормозом развития этого важнейшего сектора экономики страны.
Не содействовала развитию фондового рынка и его нормативно-правовая база. Дело в том, что подготовленное еще в начале 1990-х годов базовое законодательство до сих пор существует в форме общих, «рамочных» законов, а большинство аспектов деятельности на рынке ценных бумаг осуществляется на основе многочисленных ведомственных нормативных актов, которые, как показывает практика, нередко противоречат друг другу. Так, например, нормативные акты, контролирующие размещение средств инвестиционных фондов, средств паевых фондов и резервов страховых компаний, значительно различаются, хотя по идее должны были бы совпадать. В подобных условиях затруднено создание сложных, комплексных финансовых продуктов, поскольку участник финансового рынка должен одновременно соответствовать требованиям различных регуляторов, а финансовые инструменты из одного сектора финансового рынка могут разрешаться или не разрешаться к использованию регулятором другого сектора. Такая ситуация служит объективной причиной для проведения реформы государственного регулирования рынка ценных бумаг.
Как показывает мировой опыт, один из наиболее радикальных путей реформирования системы государственного регулирования рынков — не только фондовых, но и финансовых — создание так называемого мегарегулятора финансового рынка, представляющего собой единый государственный орган по упорядочению различных сегментов финансового рынка. По такому пути в свое время пошли Норвегия (1986), Канада (1987), Дания (1988), Швеция (1991), Великобритания (1997), Япония (1998), Корея (1998), Австралия (1998), Исландия (1999), Южная Африка (1990), Венгрия (1996), Сингапур и др. По сути, мега-регулятор создан и в Швейцарии. В то же время следует отметить, что, например, США, которые, по всеобщему признанию, обладают наиболее развитым фондовым рынком, выбрали иное направление реформирования системы государственного регулирования своего рынка. США пошли по пути развития принципа функционального управления финансовыми рынками, сохранив несколько регулирующих органов. При этом в соответствии с принятым во второй половине 1999 г. законом «О модернизации финансового законодательства» лицензирование и контроль за кредитными организациями, действующими на фондовом рынке США, были переданы в ведение SEC. Обзор международной практики создания мегарегуляторов на финансовых рынках представлен в таблице.
Надо сказать, что идея создания мегарегулятора не нова и для России. Впервые она была озвучена компанией Cadogan Financial еще в конце 1999 г. Среди причин, вызвавших необходимость создания подобного суперведомства, назывались неравномерность, фрагментарность и непоследовательность нормативно-правовой базы; незначительный размер рынков капитала; недостаточная независимость органов регулирования; низкая оплата труда и недостаток ресурсов, характерные для большинства органов регулирования; отсутствие четкой карьерно-иерархической структуры. Cadogan Financial предлагала в рамках проекта программы технической помощи создать единый мегарегулятор. Основным реципиентом должна была стать ФКЦБ России, что предполагало формирование мегарегулятора на базе Комиссии. О необходимости концентрации функций по регулированию фондового рынка речь шла и в программном документе «Концептуальные основы развития рынка ценных бумаг в России», подготовленном Национальной ассоциацией участников фондового рынка (НАУФОР) в 1999 г.1 Однако по целому ряду объективных и субъективных причин эта идея не получила дальнейшего развития.