Направления совершенствования механизма рынка государственного внутреннего долга

Необходимость и направления совершенствования механизма рынка государственного внутреннего долга мы рассмотрим в сравнении со странами-участницами ОЭСР.

Описательной теорией служит теория агентства, раскрывающая отношения принципала (хозяина ресурсов) с агентом (управляющим ресурсами ради исключительной выгоды принципала).

Общая идея состоит в том, что интересы принципала хотя бы частично должны конфликтовать с интересами агента, и агент имеет некое информационное или операционное превосходство над принципалом. Стандартная модель агентских операций содержит систему кнута и пряника, вынуждающую/побуждающую агента действовать хотя бы частично в интересах принципала. Таким образом, принципалу приходится выбирать между эффективностью (нанять агента) и пониженным риском (сделать дело саму), и результат всегда хуже лучшего.

В нашем случае принципалом является государство, а «ресурсами» - его долг. Государство решает, самому управлять долгом или нанять для этого агента. Например, в России долгом управляет Минфин, а в Великобритании – специализированное агентство (United Kingdom Debt Management Office – UKDMO). В первом случае, говорит теория, риск меньше, но и эффективность УГД ниже, во втором, наоборот, – риск больше, но и эффективность выше.

Делегирование ответственности за УГД долговому агентству создает проблему «принципал – агент» независимо от того, где находится агентство – в Минфине или за его пределами. Как подчинить интересам принципала деятельность агента, имеющего собственные интересы информационное превосходство над принципалом? Если агент информирован лучше принципала, то у принципала возникает моральная проблема из-за того, что он не может проверить операции агента. Иначе говоря, принципал не понимает до конца, почему агент не справляется с возложенной на него миссией – из-за низкой квалификации агента или внешних, неподконтрольных агенту обстоятельств. Например, если мандат долгового агентства предписывает достижение неких исполнительских эталонов, а агентство не выполняет это предписание, то неясно, кто виноват – рынок, «подставляющий» агентство под плохую конъюнктуру, или неопытные сотрудники агентства. В случае отдельного агентства потребность в эффективном делегировании ответственности еще острее, так как агентский риск нарастает с «длиной поводка». В этом случае отношения с агентством переводятся в более формальное русло, а требования к прозрачности и подотчетности ужесточаются.

Система кнута и пряника, необходимая для решения проблемы «принципал – агент», возникает, когда принципал:

¾ воспринимает агента как институт, то-есть организацию, имеющую юридический статус, мандат и соответствующий мандату персонал;

¾ ставит перед агентом ясные цели УГД и исполнительские эталоны;

¾ предлагается агенту контракт, мотивирующий к приложению всех усилий и мобилизации кадровых ресурсов, необходимых для выполнения поручения принципала;

¾ проводит мониторинг операций агента и рисков;

¾ способен выполнять функции такого мониторинга.

Рассмотрим подробнее эти элементы системы кнута и пряника.

Начнем с восприятия принципалом агента как института. Когда функции УГД разбросаны по различным ведомствам и департаментам, трудно (если вообще возможно) вложить ответственность за УГД в одни руки. Для начала необходимо собрать их в одном офисе, обладающим формальным статусом, мандатом, командной цепью и персоналом. Минфиновский приказ о создании департамента УГД позволяет воспринимать офис как институт.

Что касается агентства, уровень формализма зависит от того, находится оно в Минфине или вне Минфина. Одни агентства были созданы по специальному закону, определяющему их юридический статус, обязанности, подотчетность и организационное устройство; другие – по решению Минфина без специального статуса, и их обязанности, подотчетность и организационное устройство прописывались в отдельном документе, например, агентском соглашении. Этот документ (не говоря уже о специальном законе) и позволяет принципалу воспринимать агента как институт. Глава агентства прямо подотчетен министру финансов, а тот – парламенту.

Следующий элемент системы кнута и пряника – цели и исполнительские эталоны (стандарты деятельности). Чтобы направить деятельность агентства в нужное русло, Минфин должен поставить перед ним ясные неизмеряемые цели и увязать их, насколько это возможно, со среднесрочной долговой стратегией, учитывающей отношение правительства к риску. Отношение правительства к риску должно проистекать из мандата, полученного им от парламента, а мандат должен учитывать стремление среднего избирателя избегать риска.

В некоторых развитых странах неизмеряемые цели УГД дополняются измеряемыми стратегическими целями. Измеряемые стратегические цели являются результатом анализа затрат и риска на основе стохастических симуляций денежного потока за ряд лет.

Возложив на агента ответственность за получение измеряемых результатов, принципал побуждает агента действовать более энергично и тем самым хотя бы частично решает свою моральную проблему. Но он должен отвечать и отчитываться перед парламентом за усилия по достижению неизмеряемых целей. И здесь его ждет другая ловушка. Будут цели достигнуты или нет, зависит от действий агента и внешних обстоятельств. Поскольку принципал не может вычленить вклад агента в достижение целей, моральный конфликт сохраняется. Неудачу принципал скорее всего спишет на внешние обстоятельства, а агент продолжит действовать спустя рукава, получая полновесный гонорар.