Проблемы  межбюджетных отношений  и эффективности бюджетной поддержки в системе образования

Функцию компенсации дотационным регионам недостающих средств для финансирования социальных обязательств государства, в том числе и образования, призваны выполнять межбюджетные трансферты и другие виды помощи (дотации, субвенции). Однако действующая методика и практика выделения федеральной поддержки недостаточно эффективна: во-первых, она не стимулирует в должной мере регионы к увеличению собственных расходов на образование, во-вторых, в значительной степени зависит от политических и иных внеэкономических соображений. Сложившаяся практика межбюджетных отношений между центром и регионами свидетельствует о значительной территориальной дифференциации в принципах их построения, множественности каналов перераспределения бюджетных ресурсов, существенно возросшей роли внебюджетных финансовых потоков в экономической деятельности регионов.

Анализ динамики бюджетной задолженности по заработной плате из бюджетов всех уровней по отраслям социальной сферы по итогам 2001 г. показывает, что по сравнению с началом года удалось достичь сокращения этой задолженности более чем в 2,7раза, в том числе в сфере образования - в 2,7 раза. И если с долгами из федерального бюджета образованию правительству удалось рассчитаться уже к февралю 2001 г., то задолженность из региональных и местных бюджетов продолжала сохраняться на высоком уровне.

Для разрешения этой ситуации правительству удалось договориться с губернаторами о направлении не менее 40% собственных доходов территорий с учетом федеральных трансфертов на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы. Такая схема по расчетам позволяла субъектам Федерации осуществлять ежемесячные выплаты заработной платы и постепенное погашение уже накопленной в сфере образования задолженности.

В итоге именно социальная сфера продолжает по итогам 2001 г. оставаться основной болевой точкой в ситуации с невыплатами по заработанной плате, сосредоточивая 61,2% всех невыплат. Внутри социальной сферы на образование приходится 32,5% бюджетной задолженности по заработной плате. Таким образом, недостаточная наполняемость территориальных бюджетов, отсутствие соответствующих законодательных норм для обеспечения целевого использования федеральных трансфертов, остаточный принцип финансирования социальной сферы продолжают оставаться основными факторами сохраняющейся бюджетной задолженности по заработной плате в отраслях социальной сферы.

Анализ показывает, что Россия пошла по пути развития трансфертов выравнивающего типа, что предполагало:

1) использование средних по стране бюджетных показателей в качестве нормативных

2) отсутствие жесткой целевой привязки при выделении средств (нецелевые трансферты).

Однако, именно такие перечисления ― самые расточительные, так как распределяются по регионам без создания механизма обеспечения строго целевого финансирования определенных расходов. При жестких финансовых ограничениях бюджета такое выделение средств - непростительное расточительство. Положение усугубляется низкой исполнительской дисциплиной на местах. По данным Госкомстата РФ за январь - сентябрь 2001 г. в среднем по России на выплату заработной платы субъектами РФ было направлено 33% от поступивших собственных доходов и трансфертов (вместо рекомендованных Правительством РФ 40%).

Не редки случаи, когда регионы предпочитают использовать средства бюджетной поддержки на решение не имеющих отношения к образованию проблем, полагая, что в таком социально и политически чувствительном вопросе, как заработная плата учителей, федеральный центр окажет поддержку сверх запланированных и согласованных сумм. В результате, в сходных по экономическому положению регионах можно наблюдать разительную разницу в уровне финансирования образования, включая уровень задолженности по заработной плате учителям.

Ситуация усугубляется тем, что конституционный запрет на вмешательство федерального уровня в бюджетную политику регионов сильно ограничивает возможности федеральных властей добиваться от регионов и муниципальных образований рациональных изменений в структуре расходов. Согласно ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ (от 28.08.95.№ 154-ФЗ), к предметам ведения местных властей отнесена как “организация, содержание и развитие муниципальных учреждений школьного, основного общего и среднего образования“ (п.6. ст. 6), так и “формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно“ (п.2 ст.35). Такая ситуация требует, с одной стороны, укрепления местной финансовой базы на цели образования, с другой стороны, усиления контроля и ответственности органов исполнительной власти за реализацию принимаемых Правительством РФ решений.