Особенности распределения расходов по звеньям бюджетной системы и видам бюджетов в зависимости от разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти
По оценкам Центра фискальной политики 85% российских регионов располагает бюджетными средствами, которых в лучшем случае хватает только на исполнение расходов, регламентируемых федеральными законами. При этом, чем беднее субъект Федерации, тем меньшее количество расходных обязательств, продиктованных сверху, он способен профинансировать. Следует отметить, что общая оценочная стоимость расходных обязательств, содержащихся только в федеральном законодательстве, почти в два раза превышает доходные возможности консолидированного бюджета Российской Федерации. В результате нормы федеральных законов действуют лишь в отношении половины граждан нашей страны.
Только 5% региональных доходов, полученных из федерального бюджета целевым образом, в соответствии с Бюджетным кодексом подлежат целевому использованию и контролируются Счетной палатой. Однако декларирование нецелевого характера остальных доходов (собственных и регулирующих налогов, выравнивающих трансфертов) является профанацией. Эти бюджетные доходы также являются «связанными», поскольку регионы вынуждены их расходовать на исполнение так называемых «нефинансируемых мандатов» (в отличие от тех «мандатов», на исполнение которых предоставляются субвенции). В отношении расходования этих бюджетных средств контролером все в большей степени становятся законодательно установленные бенефициары бюджетных услуг.
Расходы бюджета делятся, в частности, на те, которые должны быть профинансированы обязательно, то есть текущие, поскольку это расходы на поддержание жизнедеятельности населенного пункта, расходы на обслуживание долга, расходы, которые обеспечивают развитие — социальное, экономическое, инфраструктурное.
Расходы на обслуживание долга сознательно поставлены на второе место после текущих и не снабжены фразой об обязательности их финансирования. Дело в том, что финансирование каких-либо расходов в ущерб содержания городского (регионального) хозяйства достаточно быстро приведет к ускоренному разрушению зданий и оборудования, задержкам в выплате заработной платы и социальных пособий бюджетникам и пр., что недопустимо.
Вместе с тем мы можем определить ту грань, за которой орган власти подлежит особой поддержке со стороны вышестоящего органа власти или процедуре банкротства, то есть ликвидации его депутатского корпуса и независимости в бюджетной сфере: когда после оплаты текущих расходов у органа власти не остается средств на погашение долгов либо когда у органа власти не хватает доходов даже на проплату текущих расходов.
Одним из признаков самостоятельности российских регионов является то, что их средства не могут быть волевым порядком изъяты вышестоящим органом власти. Вместе с тем аналогичная норма применяется к бюджетным учреждениям и предприятиям, несмотря на то, что последние должны быть самостоятельными только в плане исполнения решений органа власти! Здесь имеет место коллизия, которая выражается в том, что бюджетные учреждения и предприятия имеют больше прав, чем им необходимо. Одним из следствий этого является неспособность органа власти мобилизовывать финансовые ресурсы.
В ряде регионов данная проблема решена волевым порядком и орган власти в состоянии регулировать финансы своих бюджетных учреждений и предприятий.
Единственное отличие, которое существует между бюджетами субъектов федерации и муниципалитетов, состоит в степени ответственности населения за результаты хозяйствования руководителей органа власти. Что касается структуры расходной части региональных бюджетов, то она в принципе одинакова у субъектов федерации и муниципалитетов в силу ряда причин, в том числе централизации налоговых средств, неплатежей, взаимных долгов. Хотя в идеале именно структура бюджета и должна быть главным различием, поскольку в ведении местных властей находятся расходы, более приближенные к населению, например финансирование школ, детских дошкольных учреждений, уличного освещения.
При формировании бюджетов не соблюдается единство методологической базы и осторожность в исчислении плановых показателей, например, прогнозирование поступлений от подоходного налога с физических лиц осуществляется для бюджета субъекта федерации по одним коэффициентам, в основном Минфина РФ, для муниципальных — по другим, самостоятельно разработанным субъектом федерации (например, Республика Удмуртия).